Droit de l’urbanisme : Engouement et restriction autour des terres agricoles

Entre le légitime besoin des aménageurs et constructeurs d’accéder au foncier et la demande croissante des français à consommer des aliments issus de l’agriculture biologique locale, c’est la quadrature du cercle pour les élus locaux, acteurs majeurs dans ce domaine. Pour y parvenir, ils ont à leur disposition pléthore d’instruments juridiques, plus ou moins efficaces.

Les principaux documents d’urbanisme

Entre autres, le droit de l’urbanisme, par le biais de documents de planification d’aménagement du territoire, les guide – sans les contraindre -, pour déterminer quelles parties du territoire ont une vocation agricole. Il existe 3 types principaux de documents d’urbanisme : le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT), le Plan Local d’Urbanisme (PLU), la carte communale. Il sera, ici, essentiellement question des PLU, lequel comporte un rapport de présentation, qui contient un diagnostic du territoire et explique les choix des élus ; un projet d’aménagement et de développement durable qui définit les orientations générales d’aménagement et d’urbanisme et fixe les objectifs à atteindre, notamment, en matière d’habitat ; des orientations d’aménagement relatives à certains quartiers ou secteurs ; et un règlement et des documents graphiques qui délimitent les zones urbaines (U), les zone à urbaniser (AU), les zones agricoles (A) et les zones naturelles et forestières (N).

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Peuvent être classés en A, les secteurs d’un territoire, équipés ou non en réseaux publics (eau, électricité, voie d’accès), à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique. En principe, en zone agricole ne peuvent être autorisées que les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole, à des équipements collectifs ou à des services publics (éoliennes, antennes de télécommunications, châteaux d’eau). Elles ne doivent pas être incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole.

Permission de densification

Depuis 2010, ce principe de constructibilité restreinte a connu plusieurs assouplissements. D’abord, la loi du 12 juillet 2010 (loi Grenelle 2) a permis aux communes de densifier certains petits groupes de constructions existantes (les écarts d’urbanisation) situés en zone A. Ainsi, le règlement d’un PLU peut délimiter dans les zones agricoles des secteurs de taille et de capacité d’accueil limité (STECAL). Dans ces secteurs, il est possible d’autoriser, entre autres, des constructions d’habitations. Cette possibilité de construire au sein des zones agricoles a engendré des abus et s’est révélée consommatrice de terres cultivables. En effet, près de la moitié des communes qui ont délimité des STECAL, l’ont fait sur des parcelles non bâties situées dans des espaces agricoles et naturels. La loi du 24 mars 2014 (loi ALUR) a donc ajouté que ces secteurs pouvaient être créés à titre exceptionnel. La loi datée du 23 novembre 2018 (loi ELAN), a précisé que le caractère exceptionnel s’apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d’urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs. Mais, cette liste de critère n’étant pas exhaustive, il est permis de penser que les auteurs des PLU trouveront d’autres critères pour justifier ou non la création de STECAL. Ensuite, les élus doivent pouvoir gérer le bâti existant des zones A. En premier lieu, il peut faire l’objet d’un changement de destination. Cela consiste à donner une utilisation différente de celle qu’il a actuellement. Par exemple, un bâtiment traditionnel d’élevage peut être transformé en gîte rural. L’activité agricole est modifiée pour de l’hébergement touristique. Avant la loi du 13 octobre 2014 (Loi LAAAF), seuls les bâtiments présentant un intérêt architectural et patrimonial pouvaient faire l’objet d’un changement de destination. Désormais, tout type de bâtiments présents dans une zone A sont concernés par cette exception. Bien évidemment, cela ne doit pas compromettre une activité agricole. La commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) émet un avis conforme. Cela signifie que les élus doivent le suivre.

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Dans chaque département, il est créé une CDPENAF, présidée par le préfet, qui associe des représentants de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des professions agricoles et forestières, des chambres d’agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale, des propriétaires fonciers, des notaires, des associations agréées de protection de l’environnement et des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs. Souvent, en pratique, cette commission statue en fonction des informations que les élus voudront bien lui présenter. Il n’y a pas de vérification sur le terrain. Enfin, parfois, les élus estiment à tort qu’une réhabilitation de bâtiment qui servait d’habitation à l’agriculteur doit faire l’objet d’un changement de destination. Concernant les habitations existantes en zone agricole et en dehors des STECAL, la loi ALUR prévoyait qu’elles ne pouvaient faire l’objet que d’une adaptation ou d’une réfection. Quelques mois plus tard, la loi LAAAF a permis que ces habitations puissent faire l’objet d’extension. La loi du 6 août 2015, dite « loi Macron », y a autorisé, en plus, la construction d’annexes. Ces souplesses sont possibles si elles ne compromettent pas l’activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement du PLU qui précise la zone d’implantation, les conditions de hauteur, d’emprise et de densité de ces extensions et annexes est soumis à l’avis de la CDPENAF.

Implantation de lotissement ou zone d’activité

Ces assouplissements au principe de constructibilité restreinte en zone A ont pour objectif de densifier le bâti existant ou de le faire évoluer pour ne pas le laisser à l’abandon. Mais, parfois cet objectif n’est pas atteint. Dans la pratique, l’objectif de préservation des terres agricoles est difficile à tenir lorsqu’un PLU préfère un zonage U ou AU destiné à l’implantation d’un nouveau lotissement ou d’une nouvelle zone d’activité. Ainsi, depuis la loi Grenelle 2, le rapport de présentation d’un PLU, doit comporter une analyse de la consommation des espaces agricoles et fixer des objectifs de limitation de cette consommation, au cours des années précédant l’arrêt du projet ou depuis la dernière révision du PLU. Or, la tentation est parfois grande pour certains élus de minimiser les chiffres de la consommation des terres agricoles en classant en zone A des fonds de parcelles, des jardins, des dents creuses (parcelles non bâties entourées de constructions) ou des parcelles autrefois artificialisées et donc sans intérêt agronomique. Certains classent même des STECAL en zone A. Or, déjà équipés, ils laissent inconstructibles des terrains entre deux maisons. Cette stratégie est validée par le juge administratif lorsque ces parcelles sont situées à l’extérieur d’une agglomération, dans un milieu rural et à proximité d’autres activités agricoles. Ainsi, un propriétaire voit sa parcelle classée autrefois en zone U devenir inconstructible. En revanche, la collectivité, elle, pourra ouvrir à l’urbanisation des surfaces importantes de terres agricoles qu’elle aura auparavant pris le soin de classer en zone AU ou U. Ce calcul est dommageable à tout point de vue, car certaines parcelles qui ne seront jamais exploitées et qui économiquement éviteraient des dépenses publiques de raccordement au réseau auraient pu servir à la densification de l’urbanisation et empêcher son étalement.

Le contrôle du juge administratif

La protection des terres agricoles ne dépend pas uniquement du choix des élus locaux, pris en étau entre les agriculteurs et les aménageurs. Il y a également le contrôle du juge administratif, mais uniquement lorsque celui-ci est saisi, évidemment. L’ouverture à l’urbanisation des terres agricoles n’a de chance d’être contestée avec succès, devant le juge que lorsqu’elle traduit une erreur évidente et grossière du document d’urbanisme. C’est le cas par exemple, d’une commune dont l’accroissement de la population attendu pour les dix années à venir ne correspond pas aux prévisions de construction de nouvelles habitations. Ces dernières années, le juge administratif fait preuve d’une sévérité croissante. Le Conseil d’État a annulé le permis de construire d’un parc photovoltaïque, compte tenu de la disparition des cultures céréalières précédemment exploitées et des activités ayant vocation à se développer sur les parcelles considérées. Il a estimé que le projet ne permettait pas le maintien sur le terrain d’implantation du projet d’une activité agricole significative en implantant, en compensation, une jachère mellifère et l’installation de ruches. Très récemment encore, la Haute juridiction a jugé que des parcelles ayant servies à une activité industrielle et dont le caractère agricole n’est pas reconnu sont néanmoins régulièrement classées en zone agricole du PLU parce qu’elles sont simplement situées en bordure d’un secteur agricole.

En principe, en zone agricole ne peuvent être autorisées que les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole, à des équipements collectifs ou à des services publics : éoliennes, antennes de télécommunications, châteaux d’eau. Ce principe de constructibilité restreinte a connu plusieurs assouplissements depuis 2010.

Pour conclure, les solutions extrêmes comme la sanctuarisation des terres agricoles ou l’obligation de résultat des élus lors de l’élaboration des PLU ne sont pas souhaitables. Les outils juridiques sont trop complexes et parfois imprécis pour que les élus les appliquent efficacement. Ce constat ne doit pas faire peser sur les acteurs locaux toutes les responsabilités. Ces dernières doivent être partagées avec le législateur, lequel examine actuellement le projet du texte relatif à la lutte contre l’artificialisation des sols du projet de la loi Climat et résilience. Il s’agit de le lui rappeler.