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L’occupation par les terrasses des bars et des restaurants

Le 31 octobre dernier, la Ville de Rennes a mis fin au dispositif exceptionnel d’occupation du domaine public qui a permis aux cafés, hôtels, restaurants et discothèques de créer ou agrandir gratuitement des terrasses sur le domaine public pour toute la durée de la saison. Son éventuel renouvellement et les conditions de celui-ci sont à l’étude cet hiver. C’est l’occasion de revenir sur les règles normalement applicables en la matière.

Maitre Sophie Guillon-Coudray et Maitre Jean-Eric Corillion

Maitre Sophie Guillon-Coudray et Maitre Jean-Eric Corillion ©Pauline Pasquette

Qu’entend-on par domaine public ?

Le domaine public des personnes publiques constitue un ensemble complexe et divers. Une approche simplifiée conduirait à le définir de façon générale comme l’ensemble des biens appartenant à une personne publique (État, collectivités territoriales et leurs groupements, établissements publics) et affectés à une forme d’utilité publique (usage direct du public ou service public).

À côté de cette définition générale, il existe des domaines publics spéciaux. La loi définit ainsi de façon particulière les domaines publics maritime et fluvial, en distinguant pour ceux-ci les biens relevant du domaine naturel et du domaine artificiel (comprenant notamment les ports), mais également le domaine public routier, ferroviaire et aéronautique.

Selon la catégorie concernée, les régimes juridiques applicables peuvent varier de façon subtile.

Une autorisation d’occupation du domaine public est-elle toujours obligatoire ?

Oui. La loi est très claire sur ce point : nul ne peut, sans disposer d’un titre d’occupation, occuper le domaine public ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous. Un tel titre d’occupation est nécessairement temporaire, précaire et révocable.

Il est également personnel. Cela signifie qu’en cas de changement d’activité ou de cession de fonds de commerce, le nouveau propriétaire ou exploitant doit solliciter un nouveau titre. Cette demande peut être faite par anticipation.

Enfin, un titre d’occupation peut indifféremment prendre une forme unilatérale (un arrêté) ou conventionnelle (contrat d’occupation temporaire – COT). Cette forme aura toutefois une incidence sur le régime contentieux en cas de contestation devant le juge administratif.

Quels sont les différents types d’autorisation d’occupation ?

Pour les terrasses de bars ou restaurants, deux types d’autorisation d’occupation temporaire (AOT) peuvent être délivrées :

  • le permis de stationnement, lequel est délivré lorsqu’il n’y a aucune emprise au sol (terrasse ouverte et mobile, stationnement d’une camionnette ou d’un foodtruck) ;
  • la permission de voirie, laquelle est nécessaire en cas d’emprise au sol, c’est-à-dire en présence de travaux ayant pour conséquence de modifier l’assiette du domaine public (terrasse fermée, ancrage au sol de mobilier).

Cette distinction n’est pas anodine dans la mesure où elle a une incidence directe sur l’autorité compétente pour délivrer le tire d’occupation.

Dans le cas du permis de stationnement, il s’agit de l’autorité en charge de la police de la circulation. Il s’agit le plus souvent du Maire – plus rarement du préfet.

Dans le cas des permissions de voirie, leur délivrance relève des autorités administratives propriétaires ou gestionnaires des dépendances du domaine public. Il peut s’agir selon les cas, du maire, du président de l’établissement public de coopération intercommunale, du président du conseil départemental ou régional, du président d’un établissement public voire du préfet.

L’identification de la personne publique gestionnaire du domaine public peut s’avérer complexe en raison des nombreux transferts de compétences ou conventionnements possibles entre personnes publiques.

Existe-t-il un droit à l’occupation du domaine public ?

Non. L’administration n’est jamais tenue d’accorder une AOT. La raison en est simple : l’occupation privative du domaine public doit être compatible avec son affectation, les besoins de la circulation terrestre dans le cas du domaine public routier.

Par exemple, si un restaurateur souhaite exploiter une terrasse sur un trottoir ou une place de stationnement, l’autorité compétente pourra lui opposer un refus si l’espace laissé libre pour la circulation des piétons n’est pas suffisant ou si l’accès ou la circulation des véhicules de secours n’est pas garanti.

De même, il n’existe pas de droit acquis au renouvellement d’une AOT. Un refus de renouvellement peut être justifié pour tout motif d’intérêt général et n’est pas de nature à ouvrir droit à indemnisation du préjudice commercial en résultant.

Il est important de comprendre qu’un refus éventuel de l’administration de délivrer ou renouveler une AOT n’est pas susceptible, en lui-même, de porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie. L’autorité de délivrance doit simplement prêter attention à ne pas méconnaître le droit de la concurrence en plaçant un commerçant en situation d’abuser d’une position dominante. En tout état de cause, une décision de refus d’autorisation ou de renouvellement doit toujours être motivée sous peine d’illégalité.

Comment obtenir une autorisation d’occupation du domaine public ?

Depuis le 1er juillet 2017, la délivrance des titres d’occupation du domaine public en vue d’une exploitation économique fait, en principe, l’objet d’une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d’impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité de nature à permettre aux candidats potentiels de se manifester. Concrètement, il s’agit d’une forme de mise en concurrence dont les modalités sont librement définies par le gestionnaire.

Toutefois, les terrasses de cafés, bars ou restaurants font rarement l’objet d’une procédure de sélection préalable dans la mesure où le législateur a prévu une dérogation selon laquelle l’autorité gestionnaire du domaine public peut délivrer à l’amiable une AOT « lorsque les caractéristiques particulières de la dépendance, notamment géographiques, physiques, techniques ou fonctionnelles, ses conditions particulières d’occupation ou d’utilisation, ou les spécificités de son affectation le justifient au regard de l’exercice de l’activité économique projetée ».

Cette dérogation ne peut cependant pas être mise en œuvre pour le stationnement régulier d’un foodtruck et l’implantation de sa terrasse.

La demande d’AOT est à adresser directement au gestionnaire du domaine public. Pour sa part, la Ville de Rennes a mis en place un guichet unique au sein de la Direction de la police municipale et du domaine public et adopté une charte des terrasses afin de faciliter les démarches des exploitants.

Le plus souvent les pièces à transmettre sont les suivantes :

  • justificatif du Registre du commerce et des sociétés,
  • une copie de la licence pour les débitants de boissons et les restaurateurs,
  • une copie du bail commercial ou du titre de propriété,
  • une attestation d’assurance,
  • un descriptif technique de la terrasse ou de l’étalage (matériaux utilisés, un plan coté précisant l’implantation du dispositif sur le trottoir, ).

Combien coûte l’occupation commerciale du domaine public ?

La loi énonce un principe de non-gratuité de l’occupation du domaine public. En d’autres termes, l’occupation du domaine public est nécessairement soumise au paiement d’une redevance sauf dans certains cas dérogatoires, limitativement prévus par la loi, où la gratuité est possible, sans pour autant être automatique.

Pour une terrasse, la gratuité pourrait être envisagée uniquement dans le cas où elle serait exploitée par une association à but non lucratif concourant à la satisfaction d’un intérêt général.

À cet égard, le dispositif qui a pris fin le 31 octobre dernier à Rennes, en ce qu’il prévoyait une occupation gratuite pour toutes les terrasses étendues ou créées, revêtait un caractère tout à fait exceptionnel lié à la crise sanitaire.

C’est l’autorité gestionnaire qui fixe le montant de la redevance. Pour les collectivités territoriales, cette compétence revient en principe à l’organe délibérant. Le plus souvent, les conseils municipaux votent chaque année les tarifs d’occupation du domaine public dépendant, notamment, de l’emprise au sol, du mode

d’usage, de la durée et de la valeur commerciale du secteur considéré. Cette délibération est généralement publiée sur le site internet de la commune ou communicable sur simple demande.

Pour comprendre le mode de détermination de la redevance, il est important d’avoir à l’esprit qu’elle doit obligatoirement tenir compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation.

Cela signifie qu’une commune n’est pas tenue de pratiquer les mêmes tarifs d’une terrasse à l’autre, si elle démontre, par exemple, une plus grande commercialité d’un secteur à l’autre. Une commune peut également parfaitement justifier une différence de tarification selon qu’une terrasse est mobile ou fixe, comme c’est le cas pour la Ville de Rennes.

Lorsqu’il a identifié des terrasses qui génèrent de très forts revenus, le gestionnaire du domaine public peut également décider de fixer une redevance comportant une part fixe et une part variable pouvant notamment être indexée sur le chiffre d’affaires.

Quels sont les risques en cas d’absence ou de non-respect du titre d’occupation du domaine public ?

En cas d’occupation sans titre, l’autorité gestionnaire est toujours fondée à réclamer une indemnité d’occupation sans titre dont le montant est déterminé de façon similaire à la redevance.

En cas de non-respect des obligations résultant de l’AOT, la sanction peut en être le retrait ou la résiliation.

En outre, le domaine public fait l’objet d’une protection pénale (contravention de voirie routière ou contravention de grande voirie) qui expose l’occupant sans titre ou l’auteur d’une dégradation du domaine public au versement d’une amende de 1500 € (3 000 € en cas de récidive).

En cas de contravention de grande voirie, l’amende peut être prononcée pour chaque jour où l’occupation est constatée.

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